”Det behövs långsiktiga och tydliga mål”

På uppdrag av regeringen har Statskontoret analyserat museimyndigheternas organisationsstruktur, för att se hur de har präglats av organisationsförändringar. Utredarna har gått tillbaka till slutet av 1990-talet och tittat närmare på de förändringar som gjorts. I rapporten, där omstruktureringar av ArkDes, Moderna museet, Statens historiska museer, Statens maritima och transporthistoriska museer, Statens museer för världskultur och Statens musikverk analyseras, framträder en kritisk bild av regeringens arbete.

Förberedelserna har varit otillräckliga och målen otydliga.

– Det är generellt sett svårt att sätta mål på kulturområdet, bland annat på grund av normen om att styra på armlängds avstånd. Det finns en rädsla från politiskt håll att det kan närma sig styrning av innehållet och det vill man ju inte. Då tror jag att man blir lite rädd för att sätta mål, säger Ulrika Lindstedt, utredare på Statskontoret och ansvarig för arbetet med rapporten ”En analys av organisationsstrukturen för museimyndigheterna”.

I rapporten föreslår ni att regeringen ska ta fram ”mål som pekar ut en tydlig viljeinriktning för insatser som rör de statliga museimyndigheterna”. Vad är det som har varit otydligt med viljeinriktningen?
– Det är något som har växt fram under utredningens gång. Vi ser att museimyndigheterna ofta efterfrågar vägledning hur de ska prioritera i sin egen verksamhet, alltså vägledning från Kulturdepartementet. Det är oklart för dem vad syftena med omstruktureringarna är, eftersom de inte känner att de vet vad regeringen vill med de statliga museimyndigheterna på lång sikt. Då blir saker och ting än mer otydliga, säger Ulrika Lindstedt.

Svårt sätta övergripande mål

Utredningen visar även att regeringen inte har haft någon strategisk inriktning att förhålla sig till då den har beslutat om omstruktureringar eftersom det inte har funnits specifika mål för museimyndigheterna på lång sikt.

– Det blir svårt att veta var luckorna finns, vilka utmaningarna är och vad som behöver göras. Vi upplever att de kulturpolitiska målen, som ju gäller för hela kulturområdet, är för övergripande för att utgöra tillräcklig vägledning för regeringens styrning och för museimyndigheternas prioriteringar.

– Vi tycker att det behövs någon form av långsiktiga mål, men eftersom vi är fullt medvetna om att det inte är en lätt sak att ta fram mål på det här området så uttrycker vi det som viljeinriktning.

Mycket av det ni föreslår i rapporten är sådant som skulle uppfattas som ganska självklart i den privata sektorn: att man ska belysa både positiva och negativa konsekvenser av omorganisering innan beslut fattas, att man ska analysera nyttan av kostnaden och så vidare. Varför har det inte gjorts?
– Vi har inte undersökt det specifikt, men vi kan tänka oss olika förklaringar. Det är väl så att politikerna har visioner och idéer om vad de vill åstadkomma med museerna och resurserna är knappa och tillgängliga åtgärder är kanske inte jättestort. Och omstruktureringar är då ett konkret verktyg man har att tillgå. Och det finns ofta stora förhoppningar om vad en omstrukturering kan åstadkomma, inte bara på det här området utan även andra. Det kan vara en delförklaring till att man inte tittar mer på andra typer av åtgärder eller på alla tänkbara konsekvenser.

Det kan också, påpekar Ulrika Lindstedt, av politiska skäl vara bråttom att genomföra åtgärder.

– Det kan vara så att regeringen förväntar sig att myndigheterna själva ska göra den mer detaljerade konsekvensanalysen, när beslutet väl är fattat. Men de har ibland också fått kort förberedelsetid, så det är svårt för dem också, säger hon.

Hur tåliga har museernas respektive organisationer varit för den här mängden förändringar som genomförts?
– Vi har sett att det är tufft för museer som varit föremål för flera omstruktureringar på kort tid. Det blir utmanande för hela organisationen av flera skäl. Förändringsarbetet är väldigt arbetsintensivt, särskilt när myndigheterna inte får några extra resurser för att genomföra förändringen. Det blir hög arbetsbelastning, ofta på ledningsstöd och verksamhetsstöd, men även för personalen i stort. Det är mycket jobb som ska ske samtidigt som man ska försöka upprätthålla kärnuppdraget, man ska utforma nya rutiner och riktlinjer, man kanske ska bygga om lokaler, det blir ofta omorganisering internt, det ska in ny personal. Det blir en belastning för hela organisationen, ofta under ganska lång tid. Det är något vi har sett även när vi tittar på omorganisationer på andra områden. Det blir ett ganska mödosamt arbete som tar tid och resurser.

Hur dessa organisationsförändringar har påverkat upplevelsen för museernas besökare har inte ingått i analysen. Ulrika Lindstedt har dock noterat att museerna ofta är snabba med att skapa resultat i relation till de syften som finns med i omstruktureringen och att det särskilt märks i museernas utåtriktade verksamhet.

– I vissa fall har det handlat om att museimyndigheten ska prova nya former av publikkontakter och andra typer av aktiviteter för att locka bredare publik, det gynnar såklart besökarna. Vi kan också se fall där kompetensen har förstärkts inom en myndighet, bland annat när det gäller kommunikation och pedagogik, det kan ju också såklart påverka den utåtriktade verksamheten och besökaren, säger hon.

Lugn och ro

Är man från museernas håll dålig på att säga ifrån när det kommer otydliga instruktioner? Ulrika Lindstedt kan inte specifikt svara på det, men konstaterar att det tydligt går att se att museerna är snabba med att ta sig an syftet med omstruktureringen och införa åtgärder och insatser för att leva upp till regeringens syften.

– Det är intressant att vi kan se att de är så snabba med att skapa resultat samtidigt som vi också kan se deras utmaningar i förändringsarbetet, vad de här bristfälliga förberedelserna får för konsekvenser för myndigheterna.

Ett museum, Naturhistoriska riksmuseet, har inte påverkats av någon förändring, enligt er sammanställning. Vad har det haft för påverkan på deras verksamhet?
– Vi har inte undersökt det själva, men när vi har pratat med företrädare för Naturhistoriska riksmuseet så säger de själva att frånvaron av omstruktureringar har inneburit lugn och ro i organisationen. Det har gjort att de har kunnat bygga upp en stabilitet i organisationen och den interna styrningen. Det i sig har gjort att de har kunnat ägna sig åt den kreativa verksamheten.

Den förra utredningen inom området mynnade ut i den nu gällande museilagen. Vad tror du att ert arbete kommer att leda till?
– Det är upp till regeringen att bestämma. Vi hoppas såklart att det ska resultera i att de vill genomföra våra förslag, att de tar fram mål och fattar mer genomtänkta beslut om eventuella framtida omstruktureringar med de förslag som vi har lagt.

Men när ni har tittat tillbaka på de här tjugo åren av omstruktureringar, kan ni se om det har spelat roll vilken politisk färg som regeringarna har haft för hur tydliga mål som satts upp?
– Det har vi inte tittat på. Omstruktureringarna i sig har ju varit väldigt olika till sin karaktär. Om det har påverkats av politisk färg, den analysen har vi inte gjort. Vi har bara konstaterat att det har varit olika typer av omställningar, färgade av hur samhället ser ut.

Du har själv, i den här rollen och andra, erfarenhet av att analysera andra sektorer, är det något särskilt som har överraskat dig när det gäller organisationsförändringar inom museisektorn?
– Många av de här bristerna som vi har sett här ser vi ju i andra sektorer också. Till exempel har regeringen högt ställda förväntningar på vad en omstrukturering ska kunna bidra till, vad det gäller effektiviseringar, samordningsvinster och så vidare, och att de kanske inte alltid infrias. Det som ändå har överraskat lite på det här området är att man, vad vi kan se, inte alls har analyserat alternativa åtgärder. Man har inte tittat på andra lösningar på de utmaningar som man ser, utgångspunkten har varit att det är omstrukturering som ska göras. Vi tycker också att den bristande insikten om vilket enormt arbete regeringen sätter igång internt på en myndighet när en omstrukturering genomförs var lite speciell här.